Du côté des experts

Christian Behrendt (in Ligueur)

Interview dans le Ligueur du 7 janvier 2013

Les allocations familiales vont être défédéralisées. Pour bien comprendre les enjeux de ce transfert, nous avons interrogé Christian Behrendt, professeur de droit constitutionnel à l'Université de Liège. Et comme rien n'est simple chez nous, vous pourrez le constater, si vous tirez le fil des allocations familiales, c'est toute la Belgique qui se déroule : le « cas » de Bruxelles, les « querelles linguistiques », le débat entre Régions et Communautés, les liens entre Bruxelles et la Wallonie, etc. Et vous, les parents au milieu.

Le Ligueur : Quels sont les enjeux de ce transfert ?

Christian Behrendt : « Nous parlons ici de la VIe réforme de l'État. Celle-ci est particulière : elle est en effet la première réforme de l'État qui touche au budget de la Sécurité sociale (ONSS). Il existe deux grands budgets à l’échelon fédéral : le budget de l'Autorité fédérale proprement dite (104 milliards d’euros) et le budget de la sécurité sociale (environ 100 milliards). À elle seule, la Sécurité sociale pèse donc presque autant que toutes les autres dépenses fédérales cumulées. Sur l’ensemble de ces deux budgets, la VIe réforme de l’État prévoit des transferts aux entités fédérées à hauteur de 17 milliards d’euros, dont 10 milliards concernent le budget de la Sécurité sociale. Ce dernier va donc être amputé d’à peu près 10 % (toutes choses étant égales par ailleurs), principalement par le transfert des allocations familiales (6 milliards). D’ailleurs, c'est là, en termes financiers, le poste le plus lourd jamais transféré dans une réforme de l’État. Cela vous donne idée de l’importance symbolique et budgétaire de ce transfert. »

L. L. : Une fois la compétence transférée, que pouvons-nous attendre comme changement pour les parents?

C. B. : « Actuellement, les travailleurs et les employeurs paient des cotisations sociales aux institutions qui relèvent du mécanisme dit de la ‘gestion globale’ de la Sécurité sociale ; ces dernières procèdent ensuite au paiement des allocations familiales. Une fois la réforme entrée en vigueur, la perception de cotisations sociales, en ce compris pour les allocations familiales, sera maintenue mais ce ne seront plus ces institutions fédérales qui verseront les allocations - ce seront les entités fédérées qui vont s'en charger. Libres à elles, ensuite, de décider des montants de ces allocations : elles pourront augmenter ou réduire les allocations familiales, ou modifier le système de rang, ou encore les différences entre salariés/indépendants, etc. La seule chose que le fédéral va donc continuer à faire, ce sera annuellement verser à chaque entité fédérée un montant global, fixé dans la loi spéciale de financement. Mais ce que les entités fédérées feront avec l’argent ainsi reçu ne le regardera pas. »

Un droit renforcé

L. L. : Les allocations familiales seront-elles encore dans la Sécurité sociale après ce transfert ?

C. B. : « Tout dépend de la définition que vous assignez au terme de Sécurité sociale. Ce qui est en tout cas important, c'est qu'il ne sera pas permis aux entités fédérées de carrément supprimer les allocations familiales, puisque le droit aux allocations familiales sera solennellement consacré à l’article 23 de la Constitution. Par contre, il est juste de dire que les allocations familiales seront extraites du mécanisme actuel de la gestion globale de la Sécurité sociale à l’ONSS. Car la dotation annuelle que l’Autorité fédérale versera aux entités fédérées sera calculée sur base d’une clé de répartition qui n'est pas liée aux montants des cotisations sociales payées dans ces entités. Et donc, il n’existera plus aucun lien entre le montant des cotisations perçues et celui des allocations versées. »

L. L. : Les entités fédérées auront la possibilité de revoir le système d'allocations familiales. Jusqu'où peuvent-elles aller ?

C. B. : « La seule contrainte des communautés, c’est qu’elles ne pourront pas supprimer les allocations familiales, car l’article 23 de la Constitution s’y opposera. Pour le reste, il est exact que l'accord institutionnel prévoit, avant le transfert de la compétence aux entités fédérées, que le régime des indépendants et celui des salariés seraient harmonisés. Or, est-ce encore réaliste ? Le transfert étant envisagé pour le 1er janvier 2015, je crains que le temps manque pour réaliser cette harmonisation, très difficile et technique, avant cette date. Il appartiendrait alors aux entités fédérées de procéder aux harmonisations nécessaires. Ce qui sera évidemment compliqué car il existe actuellement quatre régimes différents d’allocations familiales : celui des salariés, des indépendants, de la fonction publique et des prestations familiales garanties. Si chaque entité fédérée harmonise cela à sa manière, on pourra s’attendre à quatre versions différentes. Certes, ce ne serait pas en soi illogique car la compétence leur appartiendrait, mais cela n’empêche pas de penser que l’accord institutionnel avait raison de partir du principe que l’on harmonise d’abord ces quatre régimes, et que l’on ne procède au transfert de la compétence qu’une fois cette harmonisation intervenue. »

Des zones d'ombre

L. L. : Pensez-vous qu'il va y avoir des points de blocage lors du transfert ?

C. B. : « Au niveau de la modification de la loi spéciale du 8 août 1980 - c’est elle qui opérera le transfert de compétences - je ne m’attends pas à des difficultés particulières. Nous savons où inscrire ce transfert dans les textes (ce sera, à mon sens, à l’article 5) et la loi spéciale ne va jamais très dans le détail. Mais la vraie difficulté va commencer quand il faudra exécuter sur le terrain cette modification de la loi spéciale. Je vous donne un exemple : le régime dit ‘hors solidarité nationale’, duquel relèvent des milliers de fonctionnaires. Leurs allocations familiales sont actuellement payées, non pas par la Sécu, mais par le propre budget de l’autorité dont ils relèvent. En contrepartie, l’ONSS ne reçoit pas non plus de cotisations sociales, au titre des allocations familiales, pour ces agents. Or, si les entités fédérées vont à l’avenir recevoir une dotation pour chaque enfant - en ce compris ceux de ces fonctionnaires - ne faudrait-il alors pas abroger le système ‘hors solidarité nationale’ ? Mais cela crée un nouveau problème, car une fois le système supprimé, l’exonération, qui profite actuellement à ces personnes, de payer des cotisations sociales pour leurs allocations familiales disparaît elle aussi… Sauf que leurs échelles de traitement sont moindres, précisément parce qu’il y a moins de cotisations à payer… Vous voyez : tout se tient… »

Un défi institutionnel

L. L. : Prenons maintenant le transfert de ces allocations entité par entité. À Bruxelles, la réforme prévoit que les allocations familiales seront transférées à la COCOM (Commission communautaire commune). Quelle gouvernance possible et quelle capacité de gestion peut-on espérer ?

C. B. : « La COCOM est composée de parlementaires francophones et néerlandophones, et pour adopter une ordonnance, il faut une majorité absolue globale, en plus d’une majorité dans chaque groupe linguistique. En cas de blocage, l’ordonnance peut toutefois être adoptée lors d’un second vote si elle bénéficie d’une majorité globale et du soutien d’un tiers seulement des votes dans chaque groupe linguistique. Au niveau parlementaire, le blocage est donc évitable. Les choses sont par contre différentes au niveau du gouvernement. Ici, la machinerie peut vite s’enrayer : tout acte est soumis à la double signature d’un ministre francophone et d’un ministre néerlandophone ; personne ne peut jamais agir seul. Donc, si un ministre néerlandophone ne signait pas, tout serait bloqué. Et à la COCOM, un ministre n’est responsable que devant les parlementaires de son propre groupe linguistique : si un ministre néerlandophone refusait de signer et était soutenu par une majorité de son groupe linguistique, il aurait une position très forte et pourrait tenir des mois. Autre chose importante à savoir à propos de la COCOM : son budget. Il s’élève actuellement à environ 100 millions d’euros. Avec les allocations familiales pour les enfants bruxellois (environ 600 millions d’euros), ce budget va être multiplié par 7. C’est un changement de dimension considérable ! Il faut donc veiller à ce que la COCOM soit en mesure d’exercer ses compétences sans courir le risque d’un blocage à la première décision importante. Certes, le fait d’attribuer à Bruxelles les allocations familiales à la COCOM (et non séparément aux Communautés française et flamande) a l’avantage d’éviter la création de sous-nationalités à Bruxelles. Mais je préviens : pour prendre une image, la COCOM, c’est un bateau fait pour des eaux placides ; il est risqué de l’emprunter lorsque le vent se lève. »

Quelle cohérence ?

L. L. : Et pour la Région wallonne, quels sont les enjeux du transfert ? Au sud du pays, le débat fait rage entre « régionalistes » et « communautaristes ». Concrètement, qu’est-ce que cela change pour les parents ?

C. B. : « Il faut d’abord rappeler que l’accord institutionnel prévoit que le transfert de la compétence ira aux Communautés. Dans un deuxième temps seulement, il est possible de transférer une compétence de la Communauté française (ndlr : Fédération Wallonie-Bruxelles) aux institutions régionales wallonnes, via l’accord de la Saint-Quentin. Bien sûr, les deux opérations peuvent, au niveau de leur entrée en vigueur, coïncider mais il n’en demeure pas moins vrai que ce sont là deux opérations juridiquement distinctes, réalisées par des instruments juridiques distincts (la loi spéciale pour le premier, un décret spécial de la Communauté française pour le second). Cela étant posé, je pense qu’il faut dépasser le débat régionaliste/communautariste et s’attacher aux faits. La fonction première, la plus-value de la Communauté française, a toujours été celle de constituer l’organe qui ‘fait le pont’ entre francophones bruxellois et wallons. Or, dans la matière des allocations familiales, elle ne pourra pas remplir ce rôle car elle recevra une compétence pour le seul territoire wallon. En effet, à Bruxelles, ce ne sera pas elle, mais la COCOM qui sera compétente en matière d’allocations familiales. C’est un premier point important.

En outre, serait-il normal sur le plan des principes que le Parlement de la Communauté - assemblée qui est composée de Wallons et de Bruxellois - légifère sur des allocations qui ne concerneront par définition que les Wallons ? Les députés bruxellois décideraient ainsi de textes qui ne s’appliquent pourtant pas chez eux ; et ils voteraient par ailleurs une deuxième fois, mais dans une autre assemblée (la COCOM) pour les règles qui s’appliquent à Bruxelles. Franchement, tout cela ne témoignerait, à mon sens, pas d’une grande cohérence.

Enfin, il faut prendre en considération les données en termes de financement : la Communauté n’a que trois sources de financement : les dotations qu’elle reçoit du Fédéral… et les donations et les legs (ces deux dernières étant, faut-il le dire, très marginales). La Communauté française n’a donc pas de pouvoir fiscal propre. Ceci la rendra à terme fort vulnérable, car les moyens provenant du fédéral - sa seule véritable

source de financement - vont décroître. La Région wallonne, par contre, dispose d’un pouvoir fiscal propre. C’est un élément à mon sens significatif dans le débat. »

Propos recueillis par Delphine Chabbert et Pierre Lemaire

Benoît Bayenet (in IEV)

Les enjeux de la 6eme réforme de l'Etat

Benoit Bayenet, économiste et professeur à l'ULB présente l'accord institutionnel et le financement futur des communautés et des régions dans une publication de l'Institut Emile Vandervelde.

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Paul Palsterman (cahier du CRISP)

Les aspects sociaux de l'accord de réformes institutionnelles du 11 octobre 2011

Dans un article paru dans le Courrier hebdomadaire du Centre de recherche et d’information socio-politiques (CRISP), Paul Palsterman, juriste et membre du service d’études de la CSC, revient sur les aspects sociaux de la réforme institutionnelle. Il y aborde notamment la question des allocations familiales.

Pour commander cet article, nous vous renvoyons au catalogue en ligne du CRISP, accessible via le site web du centre : www.crisp.be

Delphine Chabbert (Ligue des familles)

Une enquête de la Ligue des familles sur la place des allocations familiales dans le budget des parents : « Nos chers enfants »

Les résultats d’une grande enquête de la Ligue des familles réalisée en février 2010 sur le coût de l’enfant et la place des allocations familiales et des aides publiques dans le budget parental.

La Ligue des familles revendique:

  • Une allocation universelle de base de l’ordre de 150€ pour chaque enfant. On ne tient plus compte du statut socioprofessionnel du parent ni du rang de l’enfant.
    Objectif: garantir le droit de chaque enfant, soutenir la parentalité d’aujourd’hui.
     
  • Un supplément par enfant pour les familles à revenus modestes  : 50 € par enfant .
  • Un supplément par enfant pour les familles nombreuses à revenus modestes : 30 € par enfant

    Objectif: renforcer la justice sociale, combattre le risque de pauvreté de ces familles et en particulier la pauvreté infantile.
  • Un supplément d’âge par enfant, à partir de 14 ans : 42,5 € par enfant

    Selon les résultats de nos études, le coût de l’enfant fait un bond au moment de l’adolescence. Les suppléments d’âge tels qu’ils existent aujourd’hui ne correspondent pas à cette réalité.
  • Des allocations majorées pour les enfants handicapés ou orphelins.
    On ne touche pas à la situation existante.
  • Personne ne doit subir de réduction d'allocations familiales.
    Le transfert de compétence ne peut provoquer une diminution de revenu pour les familles. Le nouveau système doit donc s’appliquer progressivement.